Wie die Pandemie das Scheitern des Staates im Nachkriegs-Bosnien offenlegte und seine Bürger*innen und Migrant*innen zurückließ
Nidara Ahmetasevic
Bosnien und Herzegowina (Bosnien) ist ein komplizierter und höchst dysfunktionaler Staat. Seit dem Kriegsende 1995 befindet sich das Land in einem Zustand der permanenten Krise. Zugleich haben auch die kleinsten Krisen auf internationaler Ebene disproportionale Auswirkungen auf Bosnien und legen alle Probleme und Kernfragen eines nicht-funktionierenden Staatsapparats offen. Zudem setzen sie das Leben der Bevölkerung zusätzlichen Gefahren aus.
Die Corona-Pandemie, vor deren Hintergrund die Zahlen ins Land gekommener Geflüchteter und Migrant*innen[1] angestiegen war und im November 2020 Kommunalwahlen[2] stattfanden, hat offengelegt, wie fragil und verletzlich das Land und seine Gesellschaft sind. Da sich 2020 auch die Unterzeichnung des Dayton-Friedensabkommens zum 25. Mal jährte, lässt sich tatsächlich abschließend und mit vollkommener Sicherheit konstatieren, dass die internationale Intervention und der Staat, der daraus entstanden ist, gescheitert sind. Die Opfer dieses Scheitern sind die Bürger*innen von Bosnien.
Dieser Failed State war nicht in der Lage, die Gefahr durch die Pandemie zu erkennen, während seine Behörden den daraus resultierenden Herausforderungen nicht gewachsen waren. Die Maßnahmen, die erlassen wurden, um die Ausbreitung des Virus und den Zusammenbruch des Gesundheitssystems zu verhindern, waren unüberlegt, sporadisch und oftmals improvisiert. Das, was von den Menschenrechten überhaupt noch übrig blieb, wurde mit Füßen getreten und in Anbetracht der relativen Schwäche der Zivilgesellschaft gibt es keine Kräfte, die ihre Stimme erheben und Veränderung einläuten könnten.
Die „seltsame“ Struktur des Failed State
Die Aussage, dass der bosnische Staat extrem kompliziert sei, bezieht sich auf die Tatsache, dass er sich auf viele, – man könnte sagen, auf zu viele - Ebenen der Regierungsführung stützt: den Staat, zwei Entitäten (Teilrepubliken oder Gebietskörperschaften), Kantone und Gemeinden. Das Land hat ein Staatspräsidium mit drei Präsidenten, von denen jeder aus einer der drei konstituierenden Volksgruppen kommt. Sie rotieren alle acht Monate vier Jahre lang. Zusätzlich gibt es auf verschiedenen Ebenen noch 160 Minister*innen, mehrere Parlamente mit einer Vielzahl an Abgeordneten, die trotz der erbärmlichen Ergebnisse ihrer Arbeit mit die höchsten, der in Europa verzeichneten Gehälter, beziehen.[3]
Die Rolle der sogenannten Internationalen Gemeinschaft - im Falle Bosniens eine Fülle von verschiedenen Organisationen, aber auch ausländischen Botschaften - wird über das im Jahr 1995 unterzeichnete Dayton-Friedensabkommen definiert, welches im Annex auch die Verfassung beinhaltet. Es ist bezeichnend, dass es bis heute, zwei Jahrzehnte später, noch keine offizielle Übersetzung dieses Dokuments gibt, dessen Originalversion auf Englisch verfasst wurde.
Dem Abkommen folgte in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre eine Reihe von Treffen hochrangiger Vertreter*innen der internationalen Gemeinschaft, in denen ihre Rolle und die zukünftige Ausgestaltung des komplexen Staatengebildes weiter entwickelt wurde. Offiziell liegt die höchste Autorität des Landes beim Hohen Repräsentanten für Bosnien und Herzegowina (Office of the High Representative, kurz: OHR), einem Amt der Vereinten Nationen. Der Amtsinhaber verfügt über weitreichende Befugnisse zur Überwachung der Umsetzung sämtlicher ziviler Aspekte des Friedensabkommens.
In Zeiten der Pandemie
Wie dysfunktional der bestehende Staat ist und wie wenig der semiprotektionistische Status in der Lage ist, seine Bürger*innen zu schützen, wurde während der Pandemie besonders deutlich. Ende 2020 zählte Bosnien zu den Ländern mit der höchsten Todesrate im Verhältnis zur Einwohner*innenzahl aufgrund von Covid-19.[4] Zur gleichen Zeit verschlechterte sich die ohnehin schon schwierige ökonomische Situation, da Tausende Menschen ihre Arbeit verloren und ganze Sektoren wie der Tourismus oder die Lebensmittelindustrie praktisch aufhörten zu existieren.[5] Die verschiedenen Regierungsebenen und die Internationale Gemeinschaft konnten sich nicht auf gemeinsame Maßnahmen einigen und das Leben ist in Bosnien zum Jahresende 2020 nahezu unerträglich geworden.
Die ersten Fälle von Covid-19 Infektionen wurden schon im Februar 2020 registriert und erste Anti-Corona-Maßnahmen wurden im März erlassen. Allerdings verhängten die verschiedenen Ebenen der bosnischen Regierungsstruktur unterschiedliche Maßnahmen. Ausgangssperren galten für unterschiedliche Orte, unterschiedliche Altersgruppen und zu verschiedenen Tageszeiten. Darüber hinaus wurde der Versuch unternommen, die Bewegungsfreiheit von Älteren und Jüngeren (unter 18 und über 65) und für Geflüchtete und Migrant*innen auf ihrem Weg in die EU einzuschränken.[6]
Den wohl besten Einblick in die Absurdität der Lage vermittelt das Beispiel von Sarajevo und Ost-Sarajevo. Vormals eine Stadt, wurde sie nach dem Krieg geteilt: Ost-Sarajevo gehört zur Entität Republika Srpska (Ost-Sarajevo), Sarajevo ist die Hauptstadt der Föderation von Bosnien und Herzegowina. Die Anti-Corona-Maßnahmen trennten manchmal ein und dieselbe Straße oder sogar Gebäude in zwei Hälften. In einer dieser Straßen der Gegend von Vraca wurde den Bewohner*innen der einen Seite eine Ausgangssperre von 48 Stunden auferlegt, während die Ausgangssperre der anderen Seite nur abends und nachts galt.
Keine der verantwortlichen Behörden nahm Rücksicht auf besonders Schutzbedürftige, zu denen alleinerziehende Eltern, Menschen mit niedrigem Einkommen, Ältere, die Transgender-Community und Menschen mit Behinderungen zählen. Laut einer Studie der UNDP[7] sind junge Menschen, Ungelernte und Frauen am stärksten von der Krise betroffen. Es wird niemanden überraschen, dass die Auswirkungen der Pandemie von langer Dauer sein werden und es wird damit gerechnet, dass die gesamte Wirtschaft eine schwere Zeit durchlaufen wird. Laut einer Einschätzung der UNPD vom Mai 2020 sind die ökonomischen Auswirkungen der Corona-Pandemie in Bosnien und Herzegowina „über alle Schlüsselsektoren hinweg so, dass die Mehrheit der untersuchten Firmen davon ausgeht, dass ihr Umsatz in den kommenden drei Monaten sinken wird. Ebenso alarmierend ist, dass in einem der beiden am stärksten betroffenen Sektoren – Beherbergung und Gastronomie – 43% aller Firmen denken, dass sie ihre Unternehmen in den nächsten drei Monaten komplett schließen werden müssen.“[8]
Der Staat im Schwebezustand
Eine der für alle während der Pandemie in Bosnien gebliebenen Menschen sichtbaren Konsequenzen besteht in der gewachsenen Zahl derjenigen, die versuchen, das Land dauerhaft zu verlassen. Bereits vor dem Ausbruch der Pandemie verzeichnete Bosnien den stärksten Bevölkerungsrückgang in Europa nach Litauen laut dem „World Migration Report“[9] der IOM (Internationale Organisation für Migration).
Der Hauptgrund, warum Leute das Land verlassen, liegt in der Dysfunktionalität des Staates, der fehlenden Rechtsstaatlichkeit, der Korruption, mangelnden Arbeitsplätzen und der schlechten ökonomischen Gesamtsituation. Im November veröffentlichte die OSCE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) Mission in Bosnien einen Bericht, wonach das Justizwesen an Qualität verliert und die Verurteilungsrate bei schwerwiegender Korruption im Vergleich zu den vergangenen Jahren dramatisch zurückgeht. Zusätzlich macht der Bericht ein Versagen des Strafrechtssystems aus, dass „in einer faktischen Straflosigkeit der Täter vieler schwerer Delikte resultiert.“[10]
Diese Schlussfolgerung stammt von der Organisation, die am Aufbau des Justizsystems des Nachkrieg-Bosniens beteiligt war und welche seit Jahren als beratende Instanz tätig ist. Das Einmischen von ausländischen Akteur*innen in die Justiz begann mit dem Friedensabkommen und setzt sich bis heute fort. Seit 1995 wurden die meisten Gesetze, inklusive des Strafgesetzbuchs, von den internationalen im Land präsenten Akteur*innen geschrieben und von der OHR verhängt. Von Anfang an gestaltete sich die Umsetzung vieler Gesetze schwierig, manche Anläufe scheiterten. Dies führt dazu, dass Gesetze gar nicht erst zum Tragen kommen.
Noch dazu brachten manche Entscheidungen Situationen hervor, die einen Verstoß gegen die Verfassung und gegen Menschenrechte darstellen, wie die Entscheidung, das Modell der „Zwei Schulen unter einem Dach“[11] einzuführen. Danach werden Kinder entsprechend ihrer Nationalitäten in mehr als 50 Schulen in der Konföderation der bosnisch-herzegowinischen Entität getrennt voneinander unterrichtet. Als nach Jahren Bürger*innen begannen, Widerstand dagegen anzumelden[12], verlagerte die internationale Gemeinschaft die Verantwortung auf die lokalen politischen Eliten und den Bürger*innen wurde ein mangelnder Wille zur Normalisierung vorgeworfen. In der Zwischenzeit wachsen Generationen von Kindern zu Erwachsenen heran, die dieses diskriminierende Erziehungssystem durchlaufen haben.
Zugleich erlauben es die Mechanismen, die im Friedensabkommen und den darauf folgenden Abkommen festgelegt sind, den internationalen Akteur*innen sich permanent in alle Aspekte des Lebens im Land einzumischen. Diese Einmischung jedoch diente oftmals nur den gegensätzlichen Interessen der Internationalen Gemeinschaft. Damit trägt sie nur zu den bereits bestehenden Problemen bei.
Die Externalisierung der EU-Außengrenzen nach Bosnien
Die Internationale Gemeinschaft einigte sich übereinstimmend darauf, Bosnien 2018 in die aktive Politik der Migrationsprävention der EU einzubinden. Daraus erwuchs die Zugehörigkeit des Landes zur „Balkan-Route“. Dieser Prozess wurde von verschiedenen sicherheitsrelevanten Aspekten[13] begleitet.
Nachdem 2005 das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen in Brüssel unterzeichnet worden war, übernahm die EU die führende Rolle in Bosnien und beeinflusste nicht nur die tägliche Politik, sondern auch die Zivilgesellschaft. Sie agierte gar nicht so sehr mit Druck, sondern über das Versprechen des EU-Beitritts und den sich daraus ergebenden Vorteilen. Diese neue Ausrichtung lief unter dem Motto „von Dayton nach Brüssel“, das von verschiedenen Think-Tanks und Einzelpersonen verwendet wurde, die den EU-Beitritt Bosniens zum Ziel hatten.[14] Von diesem Moment an übernahm die EU die Rolle als Entscheidungsträgerin[15] und die OHR trat 2011 in den Hintergrund, auch wenn es noch immer existiert. Zugleich wurde dem Hohe Repräsentanten[16] der EU die eigentliche Führung übertragen, der verschiedene Methoden und Herangehensweisen ausprobierte, aber dennoch in einem Staat agierte, der de-facto ein Semiprotektorat darstellt und als solcher nicht EU-Mitgliedsstaat[17] werden kann.
In dieser ganzen Zeit hat die EU, wie andere internationale Akteur*innen, die Stimmen der Bürger*innen ignoriert, sogar während und nach den großen Protesten, die 2013 und dann wieder 2014 soziale Gerechtigkeit einforderten, genauso wurden die Stimmen ignoriert, die versuchten, auf all die Verfehlungen in Zeiten der Corona-Pandemie aufmerksam zu machen. Das größte Problem im Nachkriegs-Bosnien-Herzegowina ist das Friedensabkommen, das lediglich den sogenannten konstituierenden Völkern, also den drei größten ethnischen Gruppen (Bosniak*innen, Kroat*innen und Serb*innen) volle Rechte einräumt. Dadurch wurden die Resultate der im Krieg begangenen ethnischen Säuberungen anerkannt und zementiert. In den Nachkriegsjahren haben Repräsentant*innen verschiedener Minderheitengruppen deshalb beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erfolgreich geklagt, aber diese Urteilsentscheidungen wurden nie umgesetzt.[18] Die Internationale Gemeinschaft unterstützt ihrerseits nur jene Urteile, die diese ethnische Aufteilungen weiter verschärft und nicht die zahlreichen Urteile[19], die darauf bestehen, dass es eine Verfassungsänderung gibt, die den Begriff der „Bürger*innen“ einführt und sich von dem Begriff der „konstituierenden Völker“ löst.[20]
Die Zerstörung des Landes
Das Fehlen von Rechtsstaatlichkeit ist in allen Aspekten des Lebens bemerkbar – im Umweltschutz genauso wie im Gesundheitssystem, das im Begriff steht auseinanderzufallen. Zugleich sind jahrein, jahraus mindestens drei (oft aber auch mehr) bosnische Städte unter den zehn am stärksten von Luftverschmutzung betroffenen Städten weltweit aufgelistet.[21] Doch weder die Regierung noch die internationalen Akteur*innen in Bosnien unternehmen etwas, um diese Probleme anzugehen. Das Gesundheitssystem spiegelt alle oben aufgeführten Probleme wider.[22] Es ist in hohem Maß privatisiert und fragmentiert: „Hinsichtlich der organisatorischen Struktur und des Managements operiert dieses System auf der Ebene der Entitäten, der Kantone und des Brčko-Distrikts[23] auf 13 völlig unterschiedlichen Subsystemen, was die Art und Weise, wie Gesundheitsdienstleistungen versorgt werden, erheblich kompliziert. Auch intensiviert dies den Verwaltungsaufwand, die Koordinationskosten und beeinträchtigt die Rationalität in der Planung von Gesundheitsinstitutionen […].“[24]
Konsequenterweise verlässt das medizinische Personal das Land in Scharen. Die österreichische Zeitung „Der Standard“ veröffentlichte 2019 einen Artikel[25], der feststellt, dass unter denjenigen, die gehen, viele im Gesundheitssektor beschäftigt sind. Dieser Trend setzt sich fort und momentan arbeiten vermutlich mehr in Bosnien ausgebildete Ärzt*innen in Deutschland als in ihrem Heimatland. Hinzu kommt, dass das Gesundheitssystem in einem hohen Maße politisiert ist, was bedeutet, dass Führungspositionen an Mitglieder der an der Macht stehenden Parteien vergeben werden. Sie sind es auch, die über die Vergabe neuer Stellen entscheiden. Dies öffnet Tür und Tor für Vetternwirtschaft und Korruption, währenddessen die Bürger*innen das Vertrauen in das gesamte System verlieren.[26]
In ihrer Bewertung des Gesundheitssystems während der Pandemie kam die Weltgesundheitsorganisation (WHO) zu dem Schluss, dass Bosnien nicht den geringsten Plan hatte, wie einer Pandemie überhaupt zu begegnen sei, und als sie ausbrach, wurden auf keiner Ebene adäquate Notfallgesetzgebungen erlassen.[27] Absurderweise – aber dennoch dem Gesetz entsprechend – ist die Hauptautorität, die die Verantwortung für die Einführung von Anti-Corona-Maßnahmen trägt, das Ministerium für Sicherheit auf der Staatsebene,[28] während das staatliche Ministerium für zivile Angelegenheiten für die Koordination auf den unteren Ebenen zuständig ist. Den meisten Bürger*innen ist diese Tatsache nicht bekannt.
In der Praxis wussten die Bürger*innen nicht, wer verantwortlich ist oder wer die Entscheidungen über die Einführung von Maßnahmen trifft. Die Medien schenken den Gesundheitsexpert*innen kaum Gehör und gaben somit keinen Raum, zu erklären, wie die Verbreitung des Virus aus gesundheitlicher Sicht vermieden werden könnte. Dafür wurde die Pandemie von Politiker*innen und Repräsentanten verschiedener Sicherheitsbehörden genutzt, zumeist von der lokalen Polizei, um ihre Sicherheitsmaßnahmen während der Pandemie zu präsentieren. Krisenteams, die zu Beginn der Pandemie gebildet worden waren, setzten sich auf der einen Seite aus Politiker*innen, auf der anderen Seite aus Personal aus dem Sicherheitssektor zusammen. Sie waren nicht in der Lage, den Bürger*innen die Gesamtsituation zu erklären. Selbst Anfang 2021 wissen die meisten Bürger*innen von der Hauptstadt Sarajevo nicht, wie man sich im Falle von Covid-19-Symptomen richtig verhält. In anderen Teilen des Landes ist die Situation noch schlimmer.
Zusätzlich gab es keine Informationen über die Situation und Behandlungsmöglichkeiten der Krankenhäuser, etwa wie viele Betten es auf den Intensivstationen gibt, oder ob man bei Symptomen ins Krankenhaus kommen sollte, ebenso gab es keine Informationen über die Arbeitsbedingungen von Krankenhauspersonal. Im November 2020 war nicht einmal der Impfstoff für eine herkömmliche Grippe erhältlich und Planungen für eine zukünftige Impfung gegen Covid-19 wurden in der Öffentlichkeit selten diskutiert. Mehrere große Korruptionsfälle, die sich während der Zeit der Pandemie ereigneten, blieben bis zum Jahresende trotz Ermittlungen ungeklärt, obwohl hochrangige Offizielle involviert waren.[29] Dazu kam, dass sich eine große Anzahl von Mitarbeiter*innen des Gesundheitsdienstes aufgrund fehlender Schutzausrüstung und schlechten Arbeitsbedingungen infizierten, was die gesamte Situation nur noch weiter destabilisierte.[30]
Die Antwort der Zivilgesellschaft
Bedauerlicherweise fielen sogar die Reaktionen der Zivilgesellschaft schwach aus, um nicht zu sagen, es gab nahezu keine. Über die Jahre hinweg wurde der zivilgesellschaftliche Sektor aufgebaut und überlebte durch die finanzielle Unterstützung von außen. In der Praxis bedeutet diese Herangehensweise, dass Ziele und Arbeitsweise der zahlreichen NGOs projektbezogen und von den Interessen verschiedener Geldgeber*innen geleitet waren und noch immer sind. Wie auch andere Teile des Staates ist sogar dieser Sektor fragmentiert und schwer davon gezeichnet, dass Menschen das Land verlassen. Dies führte in der Konsequenz dazu, dass kaum eine NGO sich engagiert hat, den Bürger*innen während der Pandemie, in welcher Form auch immer, zu helfen. Gleichzeitig konzentrierten sich viele zivilgesellschaftliche Gruppen auf andere Prioritäten wie die Aufnahme mehrerer Tausend Geflüchteter und Migrant*innen in Bosnien.
Die EU-Migrationspolitik während der Pandemie
Schon seit 2018 zeigt der Staat kein Interesse daran, sich mit dem Thema der Migration nach und durch Bosnien zu befassen. Zusammen mit der Tatsache, dass das Land eines der korruptesten in ganz Europa ist, hat dies die EU dazu gebracht, alle für das Migrationsmanagement vorgesehene Fördermittel nicht an den Staat, sondern direkt an die IOM und die UN weiterzuleiten.[31]
Dementsprechend wurden „temporäre Unterbringungszentren“ aufgebaut, die zu Konditionen der IOM und von ihr mit Hilfe anderer internationalen Organisationen betrieben wurden. Diese Zentren waren schnell überfüllt und glichen bald eher Internierungslagern, weil in ihnen Maßnahmen von lokalen Behörden verhängt wurden, die laut Gesetz nicht mal dafür gar nicht zuständig sind.
Die Agenturen der IOM und der UN haben ein System erschaffen, das kaum noch als menschlich bezeichnet werden kann, indem sie mit Behörden auf den verschiedensten Ebenen kooperierten, die immer weiter durch das Gesetz, die Verfassung und verschiedene internationale Konventionen zu Geflüchteten und Migrant*innen garantierte Freiheiten einschränkten. All dies wurde außer Acht gelassen und die Menschen wurden ohne ein Mindestmaß an Schutz in einem Schwebezustand gelassen, während die Priorität der beauftragten Agenturen darin besteht, Migration in Richtung der EU zu verhindern. Unter den Bedingungen der Corona-Pandemie machte dies Menschen, die Teil der Migrationsbewegung waren, noch verletzlicher, da ihre Bewegungsspielräume von den Behörden noch stärker eingeschränkt wurden. Infolge kam es zu massiven Menschenrechtsverletzungen und die Geflüchteten sahen sich einer Kriminalisierung ausgesetzt. Dieser Prozess wurde von den Medien befeuert, die größerenteils von verschiedenen Interessengruppen kontrolliert werden. Im November 2020 hielten sich Tausende von Menschen ohne Unterstützung, mit eingeschränkten oder keinem Zugang zu Nahrungsmitteln, Sanitäranlagen, Wasser oder Unterkünften in Bosnien auf.
Spuren der Solidarität und Hoffnung
Die gesamte Situation, die vom Status des Landes als Semiprotektorat, unzureichender Festlegung von Verantwortlichkeiten, von Korruption, einer generellen Vernachlässigung seiner Bürger*innen und einer schwächer werdenden Zivilgesellschaft geprägt ist, hat die Form der Solidarität vernichtet, die der Gesellschaft im ehemaligen Jugoslawien zu eigen war. Damals wurde Solidarität neben Brüderlichkeit und Einigkeit als einer der wichtigsten Werte geschätzt. Während die beiden letzteren Phänomen in den 1990er Jahren mit Bomben und Kugeln getötet wurden, verschwand Solidarität unter dem schweren Leben in einem von Krieg geprägten Land, dessen Nachkriegsordnung eher ein Experiment der internationalen Intervention war, als eine ernsthafte Heilung einer zerrissenen Gesellschaft.
Nichtsdestotrotz sind noch immer Spuren von Solidarität bei der Unterstützung von migrierenden Menschen zu finden. Die lokale Bevölkerung reagierte sofort auf die Ankunft von Migrant*innen und hält an der Ausübung von Solidarität fest, obwohl die Behörden starken Druck ausüben, Hate Speech in der Gesellschaft weit verbreitet ist und die Beeinflussung durch Hasspropaganda in der Gesellschaft deutliche Spuren hinterlässt. Leider sind die Zukunftsaussichten düster. Das liegt nicht allein an der hohen Covid-19-Todesrate, sondern drückt sich mehr noch in den langen Schlangen von Menschen aus, die für Visa anstehen, um das Land verlassen zu können.
Report” May, 2020, Sarajevo
Report” May, 2020, Sarajevo, Seite 4.